摘要：新时期黄河道域生态庇护和高质量成长将会晤临着新的使命和挑战，而生态治理愈来愈走向法治化轨道势必成为此后主要的治理体例，同时生态法治化也是鞭策国度情况治理系统和治理能力现代化的必定选择。经由过程梳理并阐释国度对西部黄河道域生态庇护成长的规范文本和其释义，透视国度对黄河道域成长的理念改变，进而指出新时期黄河道域生态法治成长存在的问题。首要表示在没有充实表现生态法治系统化成长的理念，缺少处所立法对生态庇护政策的落实，情况政策没有与其他政策之间实现良性互动等。再从健全黄河道域生态法治规范系统动身，实现法令与情况政策之间协同保障生态情况，达致情况政策一体化实行的目标，进一步完美法令规范与情况政策协同保障黄河道域生态庇护和高质量成长，实现黄河道域生态法治化保障进路。

要害词：黄河道域生态庇护和高质量成长；生态法治化；情况政策一体化；黄河道域协同治理

1、从西部生态庇护透视

国度对黄河道域成长的理念改变

中共中心总书记、国度主席、中心军委主席习近平2019年9月18日上午在郑州主持召开黄河道域生态庇护和高质量成长座谈会并颁发主要讲话，将黄河道域生态庇护和高质量成长上升为国度计谋，并凸起法治生态治理、法治生态保障的主要性。从地舆位置上看，黄河道域生态法治庇护触及东中西部地域的生态法治一体化规制。特殊是在2018年《宪法批改案》将“生态文明”写入宪法，是对多年来生态治理问题的高度总结和归纳综合，将情况治理问题提到与社会、经济、文化、政治一体的高度，是对人类日趋需求夸姣糊口的积极回应。

2006年国务院赞成批复《西部年夜开辟“十一五”计划》（以下简称为“十一五”规范），该计划对“生态庇护和扶植、情况庇护和资本节俭”提出要求，特殊是针对甘肃甘南黄河主要水源补给区的生态庇护和扶植计划提出轨制性放置，对生态庇护重点工程予以明白，并对修复丛林草地公顷数做出了量化指标。此中，在针对资本节俭和综合操纵的问题上，“十一五”计划中提出：“对峙开辟节俭并重、节俭优先”的成长理念。可以看出，那时国度对生态庇护理念，其实不是以“庇护”作为重点，而是将生态资本的“开辟”与“节俭”提到并重的地位。事实上，在现实操作进程中，很难具体掌控“开辟”与“节俭”之间怀抱关系。虽然可以看到，西部地域的第一个十年中，是汗青上经济增加最快，生态情况庇护与治理成效显著的期间。可是如许的生态庇护理念，必将会对后来情况恶化埋下隐患。

以西部地域的宁夏回族自治区对黄河道域庇护为例，2008年9月国务院印发《关在进一步增进宁夏经济社会成长的若干定见》提出要“对峙资本开辟与生态庇护相连系”作为经济社会成长的根基原则之一。可以看出，国度对西部地域生态庇护理念的改变，即从“开辟与节俭并重”改变为“开辟与庇护相连系”。可是针对黄河黑山峡河段重点水利开辟工作，利用的是“加速”该地段的开辟，同时也没有健全与之配套的庇护轨制。所以在具体黄河道域资本开辟与庇护工作中，并没有深切贯彻生态庇护的理念。事实上，做到资本的开辟与庇护相连系，其本色是指兼具“经济效益、情况效益和社会效益”三效合一的成长模式。也就是说，在针对具体天然资本的开辟与操纵，应当准确均衡好天然资本庇护与成长之间的“度”，才是真正实现生态法治化治理的要害。

《2018中国生态坏境状态公报》对国度重点生态功能区818个县域进行对照研究并发现，“2018年与2016年比拟，生态情况质量变好的县域占9.5%。根基不变的占79.1%，变差的占11.4%”。不可贵出，从2016年到2018年的县域生态情况质量整体是变差了1.9%。进一步也能够得出，在情况资本的开辟与庇护的问题上，粉碎的速度要稍微跨越庇护的速度。那末，不管对情况资本进行如何的庇护，城市对儿女人的代际好处造成影响，“子孙儿女所继续到的生态系统办事的价值就会下降”。这就需要准确处置好资本的庇护与成长之间的均衡，从而在真正意义上实现庇护好子孙儿女的代际好处。不克不及对天然资本一边开辟、一边庇护、一边粉碎。

从国度成长和鼎新委员会2012年印发的《西部年夜开辟“十二五”计划》（以下简称为“十二五”计划）到2017年印发的《西部年夜开辟“十三五”计划》（以下简称为“十三五”计划）的通知，可以看出国度对生态庇护问题的正视。特殊是在“十三五”计划中，将“十二五”计划中的“生态坏境”一章改成“筑牢国度生态平安樊篱”，进一步凸起了国度对生态庇护的理念已上升为“生态平安”的高度，特殊凸显对甘南黄河主要水源补给区的生态庇护与扶植，将黄河中上游纳入重点生态工程，使得国度对黄河道域的生态庇护到达了史无前例的高度。另外，在“十三五”计划中提出要鞭策西部地域经济社会延续健康成长，要以“对峙绿色永续，扶植漂亮西部”作为生态成长的原则，强调了对黄河上游生态修复与庇护工作力度，构成了开辟与庇护相跟尾的生态文明轨制系统。从生态工程扶植方面、资本节俭集约轮回操纵等方面着手，并连系生态庇护抵偿机制，绿色成长机制。

党的十七年夜陈述提出“扶植生态文明”，并将“扶植生态文明”作为中国实现周全扶植小康社会奋斗方针的新要求之一。同时党的十八年夜陈述再一次提诞生态文明扶植，将其置在经济扶植、政治扶植、文化扶植和社会扶植划一的地位，配合组成了我国特点社会主义事业整体结构，从而丰硕了扶植中国特点社会主义事业的内在。2018年3月习近平在第十三届全国人平易近代表年夜会第一次会议中讲话，进一步提出要“以更年夜的力度、更实的办法推动生态文明扶植，加速构成绿色出产体例和糊口体例”。

2018年3月经由过程的《宪法批改案》将“生态文明”写入宪法，“不但实现了从政治概念到法令概念的转化，晋升了生态文明概念的法令地位，也会对宪迈博体育法上的不雅念、权力、轨制和其实行发生主要影响”。一方面，对情况宪法本身系统而言，丰硕了宪法中国度情况庇护义务划定的有限性和生态文明扶植职责的局限性，乃至是完美了宪法中人权保障。另外一方面，对部分宪法而言，使得具有最高法令效率的宪法，为下位法在生态文明法治范畴立法起到规范和引领感化，特殊是宪法情况条目的表里规范布局对情况法令规范的影响 。

2019年9月，中心初次将“黄河道域生态庇护和高质量成长”纳入区域调和国度级计谋，具有重年夜意义。一方面，黄河道域的跨区域性，决议了其肩负摸索流域协同推动生态优先和绿色成长的新门路，旨在为全国跨区域河道域协同治理供给可供复制的经验，从而鞭策国度情况治理系统和情况治理能力现代化。另外一方面，凸显出国度对黄河道域庇护与成长问题的正视。新时期黄河道域生态庇护和高质量成长应当以生态法治系统化构建为重心。用法治的体例鞭策黄河道域庇护与成长之间的均衡，将生态成长纳入法治的轨道，从而实现依宪、依法庇护与成长黄河道域生态情况。

2、黄河道域之生态

法治成长存在的问题

黄河道域生态庇护和高质量成长被纳入国度计谋，表现了中心的高度正视和高瞻远瞩，但黄河道域庇护和成长与生态法治理论和高质量成长之间仍有距离。特殊是在新时期，黄河道域生态庇护与高质量成长应当站在第五国度计谋的新高度，着眼在儿女人的代际好处庇护。具体问题以下：

（一）没有充实表现黄河道域

生态庇护法治系统化成长理念

生态庇护法治系统化的构建是实现新时期下黄河道域法治生态化的价值方针，也是实现黄河道域生态庇护与高质量成长的必定选择。经由过程对西部地域生态庇护理念的梳理，可以看到，固然在法令或其他规范性文件中有“生态庇护”、“生态情况”、“生态平安”等字眼，可是缺少可以具体实行的尺度，和法令责任部门的划定，使得黄河道域生态庇护形同虚设。

其一，黄河道域生态庇护缺少对生态文明理念的构建。生态相对情况而言，是一个更高层级的概念，由于生态“既存眷各情况要素之间的调和性，也正视情况要素与其他要素之间的关系。”是以，将黄河道域生态庇护资本要素割裂开来庇护的理念，晦气在实现生态整体性庇护。

同时天然资本要素规模巨细的限制将直接影响生态庇护的整体性与周全性。黄河道域被誉为中国的“能源流域”，有丰硕的水能资本、地盘资本、石油资本、自然气资本、矿产资本等。因为我国情况法令规范采纳以情况庇护要素为对象的立法模式，例如：针对黄河道域的资本资本庇护与成长触及的中心立法有水污染防治法、水土连结法、泥土污染防治法、固体废料污染情况防治法、石油自然气管道庇护法、矿产资本法等，这类立法模式存在短处是在看到生态资本各要素独具特征的同时，没有留意到生态资本之间所具有的共性。致使在具体斟酌生态资本各要素实现方针价值的时辰，未将其他生态资本的要素斟酌此中，将晦气在对全部黄河道域生态资本的系统性庇护，更不消说对儿女人享有生态权益的庇护。“要对峙山川林田湖草综合治理、系统治理、泉源治理，兼顾推动各项工作，增强协同共同，配合抓好年夜庇护，协同推动年夜治理”。是以，要离别传统的以生态资本要素的分类庇护理念，将不再受制在人类对生态资本要素熟悉的局限性。

其二，黄河道域生态庇护轨制构建不完整。在全国一系列空间成长计谋中，从上至下顺次是京津冀经济一体化、长江三角洲区域一体化、粤港澳年夜湾区空间一体化等。与黄河经济协作区一体化成长分歧的是，“黄河道域还没有东中西部一体化的成长计谋。”而国度其他空间成长计谋彼此之间签定浩繁和谈，一般以成长经济为契机，其他各项生态、文化、旅游、根本举措措施扶植等轨制顺次铺睁开来。黄河经济协作区第一次会议最早可以追溯到1988年，由山东省牵头在青海召开成立。今后每一年轮番召开一次省区负责人会议。至今已曩昔了30多年，事实上，黄河经济协作区并没有睁开深度地、本色性合作。黄河经济协作区内各省市在生态、文化、教育、旅游、根本举措措施扶植等轨制构建上也没有告竣本色性和谈。更不消说，黄河经济协作区达致对黄河道域生态庇护的有用和谈，乃至是对黄河道域生态庇护实现全进程、整体性的庇护。

生态庇护轨制的构建该当安身在黄河道域的生态问题。有学者提出，西部地域的生态特点首要表示为“地盘沙质荒凉化、水土流掉严重、草原生态粉碎严重”等。例如：在公平易近小我对黄河道域生态庇护的介入规制上，将生态庇护的主体进行分类的话，可以分为国度、社会组织和公平易近小我。在强调国度在生态庇护与防治中的主要感化的同时，也需要充实阐扬社会组织和公平易近小我在生态庇护中所应尽的义务。事实上，一切单元和小我都是庇护情况的义务主体。

在黄河道域生态庇护和高质量成长轨制构建上，黄河道域水资本操纵、湿地庇护是治理的重点。除要阐扬国度在黄河道域生态庇护中的积极感化外，还需要本地居平易近提高黄河道域生态庇护自发，贯彻绿色成长意识，进行绿色的出产糊口体例和消费体例。另外，成长特点旅游财产也是鞭策黄河道域周全中兴的重点使命，但是跟着旅游业的大举开辟，公平易近小我对生态庇护介入的缺位必将对西部地域生态庇护进度带来阻力，是以有需要生态庇护立法先行，构建完整的黄河道域生态庇护轨制。

（二）缺少处所立法对

黄河道域生态庇护政策的落实

在黄河道域生态庇护和高质量成长扶植中，触及黄河道域现行有用的中心层面立法有95件。而现行有用的处所规范高达562件，此中触及黄河道域的处所工作文件最高有332件。其次是处所其他规范性文件为200件。现行有用的处所性律例和处所当局规章唯一20件。可以发现，触及黄河道域的处所立法年夜多以不具有法令强迫力包管实行效率的规范性文件做出，也就是凡是所说的“软法”来予以规范黄河道域的开辟与庇护工作。在公法中，软法是指行政主体发布的不法律性的指点原则、法则和行政政策。本文也将采取这一论证逻辑，将触及黄河道域生态庇护和高质量成长的不法律性的指点原则、法则和行政政策视为软法。

不成否定，软法在调剂法令关系中阐扬着硬法不成替换的感化。一方面，从立法本钱和手艺而言，软法具有制订本钱低、制订效力高档特点。当没法构成行之有用的经验时辰，便可以先制订软法来予以规范，特殊是在区域合作治理中的该当凸起软法治理的主要性。另外一方面，从立法落实的难易水平而言，软法具有较高的矫捷性和顺应性等特点。而硬法受制在自己固有的性质，即当制订完成以后，法令就已掉队在社会实际。另外，硬法也不克不及朝令夕改，不然便没法保护法令的权势巨子。可是具体连系到黄河道域生态庇护与高质量成长，可以看到，若不克不及和时的将行之有用的软法上升为硬法，付与国度强迫力包管实行的效率，会对全部黄河道域生态法治保障带来坚苦，乃至对全部生态法治化历程来带阻力。所以，在黄河道域生态庇护和高质量成长扶植中，软法固然阐扬着硬法不成替换的感化，可是软法在介入黄河道域治理中也存在法令效率层级不高、履行尺度不同一等困难。

其一，在黄河道域治理中，过量的不具有法令强迫力包管实行的规范性文件将晦气在国度生态法治扶植，晦气在黄河道域生态庇护与高质量成长。按照《立法法》的划定，重庆作为直辖市，享有先行先试的立法权；以宁夏回族自治区为代表的自治区享有先行先试和有限制变通的立法权；平易近族区域自治处所享有变通的立法权。傍边央层面发布了针对黄河经济协作区生态庇护的计划以后，各省区是不是能将计划中的精力、原则，乃至是轨制和时与当地区现实环境相连系，随机应变地转化为法令，是包管黄河道域生态法治成长的要害。

但是实际环境倒是，在生态情况庇护范畴，黄河经济协作区各省市人年夜和其常委会经由过程有关生态情况庇护范畴的立法少之又少。年夜大都是以抉择、通知、定见等不具有国度强迫力包管实行的政策文件做出。

其二，黄河经济协作区各省市立法主体没有和时将生态庇护政策予以法治化确认。例如，2007年内蒙古自治区人平易近当局制订的《内蒙古自治区退耕还林治理法子》（以下简称为《治理法子》）的部门条目已不克不及做对退耕还林勾当予以周全的系统化庇护。《治理法子》对退耕还林勾当的规模做出了界定，即退耕地还林、配套的荒山荒地造林和封山（沙）育林。但是在“十三五”计划中，已将“主要水源地坡耕地”纳入新一轮的退耕还林还草工程当中。同时在2019年内蒙古自治区展开的四年夜专项整治就将水源地庇护纳入新的专项整治规模，而处所立法却没有和时按照政策的需要做出立改废。

其三，黄河道域生态庇护政策的矫捷性与法令的不变性之间没有实现一个动态均衡。黄河经济协作区各省的社会、经济、文化成长差别较年夜，成立同一的情况资本庇护立法不具有实际可行性。不克不及由于政策的方向就进行年夜量的立法，也不克不及因规避风险而不进行处所立法立异，新时期完美生态法治中国扶植，应当实现法制的需求与法制的供给之间构成不变的动态均衡。

例如：2002年国务院印发了《关在黄河近期重点治理开辟计划的批复》，旨在用10年摆布时候初步建成黄河防洪减淤系统。2008年国务院又印发了《关在黄河道域防洪计划的批复》，提出到2025年，黄河道域流经省分建成比力完美的防洪减淤系统，根基节制洪水和泥沙。但是处所对中心政策防洪减淤系统立法环境整体表示为立法积极性不高，经由过程处所性律例对中心政策予以落实的省市有山东省、河南省，和宿迁市、东营市。制订处所当局规章的省市有山东省、河南省，和淄博市、兰州市。可以看出，黄河道域上、中、下流地域立法制订主体表示出较着的差别。黄河道域中、下流地域的新增立法制订主体表示出积极地立法偏好，而黄河道域上游地域的新增立法制订主体表示出消极地立法躲避，年夜多采纳以不具有法令强迫力包管实行的其他规范性文件的体例作出，即立法不作为。